Неподконтрольность соблазняет,или На чем зарабатывает Национальный банк Украины

Согласно Конституции нашего государства (ст.99) основной функцией НБУ является обеспечение стабильности национальной денежной единицы — гривни. Закон Украины О Национальном банке Украины (ст.2) определяет НБУ особым центральным органом государственного управления.
Противоречия между Конституцией и Законом Украины О Национальном банке Украины
Прежде всего важно отметить противоречие между законом о НБУ и Основным Законом страны. Это главным образом касается места и роли центрального банка во властной иерархии страны, который конституционно обязан только обеспечить стабильность национальной валюты, а в действительности является никому не подконтрольным учреждением, которое вправе решать беспрецедентно широкий комплекс проблем и влиять на разнообразие процессов, непосредственно влияющих на национальную безопасность страны.
У нас есть все основания утверждать, что закон о НБУ наполнен таким содержанием и построен редакционно таким образом, что, с одной стороны, его особенности как центрального органа государственной власти сведены до абсолюта и являются беспрецедентными, с другой стороны, положение о том, что деятельность центрального банка Украины определяется другими законами, не взято во внимание в принципе, т. е. фактически проигнорировано. По смыслу прерогатив и привилегий, набором функций и полномочий законодатель вышел за пределы, определенные и очерченные содержанием статей 99 и 100 Конституции Украины. Нынче НБУ владеет беспрецедентным, с точки зрения мировой практики, правовым статусом.
Об этом свидетельствует, в частности, ст. 53 закона о НБУ Гарантии невмешательства, которая гласит: Не допускается вмешательство органов законодательной и исполнительной власти (подчеркнуто мной. — А. К.) или их должностных лиц в исполнение функций и полномочий Совета Национального банка или Правления Национального банка иначе, чем в пределах, определенных этим Законом. А согласно закону (ст.9) Совет НБУ разрабатывает, не согласовывая ни с парламентом, ни с Кабинетом Министров, Основные принципы денежно-кредитной политики и вносит их Верховной Раде Украины лишь для информирования. Совет НБУ сам разрабатывает и сам осуществляет контроль за выполнением Основных принципов денежно-кредитной политики. Если в цивилизованных странах центральные банки находятся в прямой подчиненности министерству финансов или государственному казначейству, то в Украине центробанк владеет абсолютной независимостью.
Именно из-за этого денежно-кредитная и валютная политика центрального банка настолько закрыта и непрозрачна, что фактически представляет собой черный ящик, расшифровать который недоступно ни парламенту страны, ни Кабинету Министров, не говоря уже об официальных контролирующих органах государства (Счетной палате, Контрольно-ревизионном управлении Украины).
Законодательно установленные льготы и преференции НБУ
Согласно ст. 5 Получение прибыли не является целью деятельности Национального банка. Чтобы в достаточной степени представить, какими уникальными возможностями по получению прибыли владеет НБУ и какими при этом пользуется правами, льготами и преференциями, просто перечислим то разнообразие деятельности и финансовых операций, которыми НБУ вправе заниматься и, по каким, в соответствии со статьей 42 закона о НБУ, имеет право устанавливать плату. У нас есть все основания считать, что скрупулезным анализом внесенных в закон разновидностей деятельности и операций (коммерческих по своей сути), которые активно и, необходимо признать, с пользой для себя осуществляет наш центральный банк, до сих пор никто не занимался.
Весьма важно обратить внимание на пункт 7 статьи 42: НБУ торгует на внутреннем и внешнем рынках без квотирования и лицензирования памятными и инвестиционными монетами из драгоценных металлов, также без лицензирования и за пределами каких бы то ни было квот покупает и продает банковские металлы, драгоценные металлы и камни и др. драгоценности. В таком же свободном режиме НБУ открывает собственные корреспондентские и металлические счета в зарубежных банках, покупает и продает валютные ценности с целью монетарного регулирования.
Довольно показательной, по признакам полной бесконтрольности (читай — безответственности), которой законно пользуется центральный банк, есть статья 50 закона о НБУ Внереализационные валютные доходы и убытки.
Процитируем ее ключевые позиции для того, чтобы представить те колоссальные возможности и свободы, которыми наделил себя центральный банк государства: Доходы и убытки Национального банка, связанные с изменением оценки активов и пассивов, представленных в виде банковского золота и иностранной валюты, специальных прав заимствования (СПЗ), в связи с изменениями курса иностранных валют и цены золота … не учитываются при расчете годового дохода Национального банка.
К сожалению, только в Украине имеет место фактическое присвоение центральным банком не только всего золотовалютного резерва государства, но и важнейшего общенационального актива — гривневой эмиссии. НБУ занимается рефинансированием коммерческих банков, имея от торговли гривней постоянную и ощутимую выгоду. На сегодняшний день вся сумма гривневой эмиссии не отражается на балансе НБУ как его финансовые обязательства перед государством. Наоборот, новорожденная гривневая масса (важнейший национальный актив) тут же фиксируется в пассиве баланса НБУ, т. е. в качестве собственных средств. Бесконтрольно, по своему усмотрению, торгуя сэмитированными деньгами, центральный банк постоянно получает гигантские прибыли, не делясь с государственным бюджетом.
Каждый мало-мальски осведомленный в экономике и коммерции человек, не говоря уже о парламентариях и правительственных чиновниках высокого ранга, может оценить те колоссальные легальные и теневые возможности, которыми сейчас эксклюзивно владеет центральный банк страны и его руководство. Этим, очевидно, объясняется жесткая борьба среди парламентариев за право быть членом Совета НБУ.
Принципиальный запрет финансово помогать государству на случай острой необходимости
Закон о НБУ был принят в тот период, когда Украина после перенесенной гиперинфляции безоговорочно подчинялась советам и требованиям МВФ и Всемирного банка. Именно под давлением этих последних и при всестороннем потакании парламентского лобби Украина законодательно отказалась от использования собственных эмиссионных ресурсов для решения общегосударственных проблем. Это было принципиальным условием предоставления так называемой помощи со стороны международных финансовых учреждений. Поэтому в действующем законодательстве заложен принципиальный запрет помогать государству на случай острой необходимости.
Так, закон о НБУ содержит статью прямого действия (с.54), которая запрещает центральному банку предоставлять прямые кредиты как в национальной, так и в иностранной валюте на финансирование затрат государственного бюджета Украины.
Для того, чтобы узаконить подобный источник своего дополнительного финансирования (которое, по сути, обескровливает бюджет государства), НБУ, в тесном партнерстве с МВФ, заставил украинскую власть принять нормативный акт высшей юридической силы — Закон Украины О реструктуризации долговых обязательств Кабинета Министров перед Национальным банком Украины (N 1697- ІІІ от 20 апреля 2000 г.), который, по нашему убеждению, жестко работает против национальных интересов. С момента принятия этого закона (ст.1) задолженность по отсроченным кредитам, предоставленным правительству за счет так называемой кредитной эмиссии, стабильно зачисляется на внутренний государственный долг Украины (выделено мной. — А. К.).
Если исходить из того, что государственный внутренний долг гарантируется всем имуществом, находящимся в общегосударственной собственности, то НБУ, осуществляя так называемую кредитную эмиссию, таким образом приобретает соответствующие права на общегосударственное имущество. Получается, что самый большой внутренний долг украинское государство накопило перед своим же Национальным банком. По здравому смыслу — это экономико-правовой нонсенс. Вот цена недопустимой безопасности со стороны законодателя.
Ни одна страна не будет процветать, если будет возлагать надежду на удовлетворение нужд собственного народа за счет внешних поступлений — как денежных, так и товарных.
Проблемы с размещением валютных резервов страны
В этом смысле логичен вопрос: где, наконец, те золотовалютные резервы, которые государство по всем правилам обязано всячески консолидировать и монопольно (с наивысшим КПД) использовать в интересах страны и общества? А нынешний финансовый кризис как раз и нуждается в эффективном использовании накопленных золотовалютных резервов для послабления негативных последствий для национальной экономики.
Как оказалось, вопрос слишком сложный для честного ответа со стороны центрального банка государства, и информация по нему настолько закрыта для украинцев, но не для МВФ и других заинтересованных зарубежных инстанций, что не остается ничего иного, как обратиться к интернет-источникам и другим СМИ.
Само бесконтрольное размещение валютных резервов, явно убыточное юридическое сопровождение этого крайне важного процесса привели к тому, что в 2008 г. с первыми же проявлениями мирового финансового кризиса, как информируют некоторые СМИ, как минимум 12 млрд. долл. США валютных резервов НБУ оказались замороженными, т. е. недоступными для украинского государства. Эта сумма оказалась на счетах обанкротившегося банка Lehman Brothers. А на счетах не очень известного американского банковского ритейлера Wachovіa (который вскоре был поглощен более сильным конкурентом — Wells Farqo) было сконцентрировано 1,25 млрд. долл. украинских валютных запасов.
Характерно, что договора по размещению золотовалютного резерва Украины были редакционно составлены под диктовку зарубежных консультантов (которые уже продолжительное время находятся в НБУ и Минфине), и соответствующие права украинского инвестора были подчинены зарубежному законодательству. Именно поэтому, как оказалось, в силу юридической доверчивости руководства НБУ зарубежным советникам и собственного финансово-правового невежества валютные резервы украинского государства не могут быть использованы в Украине во время самой острой необходимости.
Приведенные противоправные (даже по критериям здравого смысла) действия НБУ не являются каким-то единичным прецедентом. Украинский центральный банк неоднократно осуществлял сомнительные, если не сказать преступные, операции с золотовалютным резервом, которые нанесли ущерб финансовой безопасности Украины. Вспомним в этой связи результаты проверки Специальной комиссии Верховной Рады под руководством В. Суслова. Достаточно напомнить рискованное размещение почти всего государственного резерва в малоизвестном кипрском банке в 1997 году, когда на эти средства были приобретены украинские ОВГЗ с прибыльностью около 60 процентов годовых и не установлены до сих пор лица, которые, приобретя долговые обязательства Украины за ее собственные средства, присвоили не менее 400 миллионов чистой прибыли за счет отечественных налогоплательщиков.
В ноябре 1998 года в Верховной Раде Украины заслушивался вопрос о выявленном факте размещения значительной части валютных резервов НБУ в банке Креди Свисс Ферст Бостон (Кипр) Лимитед. Главное обвинение заключалось в том, что НБУ разместил 700 млн. долларов из своих валютных резервов в ненадежном банке, находящемся в оффшорной зоне (Кипр). В докладе представителя СБУ на заседании Верховной Рады отмечалось, в частности, что из всего состава учредителей этого банка есть сведения лишь об одном, которому принадлежит одна акция, а капитал банка не превышает миллиона долларов. Вопрос относительно того, для какой цели могли использоваться эти средства, какие операции с ними разрешалось осуществлять, какой объем могла составлять прибыль и кому должна принадлежать, не выяснился. Выводов из этих досадных фактов руководство НБУ так и не сделало.
Обманчивые надежды на очередной кредит МВФ
Обманчивы надежды высочайшего руководства страны, в том числе и НБУ, на абсолютно нестандартный кредит от МВФ. Ведь кроме тела кредита (16,5 млрд. долл. США) необходимо будет платить проценты (по плавающей ставке, но не менее 4-5 процентов годовых), что выльется в огромную общую долговую сумму — как минимум 100 млрд. грн. В то же время для предоставления консультационных услуг как правильно израсходовать деньги, полученные от МВФ, Украине предлагается подписать договор с американской компанией Blackstone Group, за услуги которой в течение года придется заплатить свыше 300 млн. грн.
Чтобы определиться, насколько украинское правительство и НБУ настроены защищать национальные интересы при получении кредита МВФ, следует проанализировать Меморандум МВФ о денежно-кредитной и налогово-бюджетной политике на 2009 год, который (буквальный перевод с английского языка) подписало украинское правительство. Важно, с нашей точки зрения, акцентировать внимание на такую запись: Также мы намерены усилить независимость НБУ. С этой целью проведем реформу Совета НБУ, превратив его —
согласно оптимальной практике — в орган с более узкой, технической специализацией; продолжим срок, на который избирается Председатель НБУ; а также обеспечим большую степень финансовой гибкости для НБУ (долг правительства к НБУ будет оформлен ценными бумагами, все операции с ликвидностью будет централизовано в НБУ, а договор о перечислении в бюджет превышения доходов НБУ над расходами будет приведен в соответствие с оптимальной практикой. Не понятно, о какой оптимальной практике идет речь, поскольку в подавляющем большинстве цивилизованных стран с рыночной экономикой центральные банки имеют системно сформулированные обязанности, в частности, по регулярной отчетности перед парламентом страны, обязательным перечислениям, по меньшей мере 50 процентов полученных доходов в бюджет, а также четкую подчиненность исполнительной власти.
В действительности же украинское правительство не должно было брать на себя такие обязательства, поскольку согласно действующему законодательству оно не имеет никаких реальных рычагов влияния на НБУ; и об этом руководящие органы МВФ хорошо проинформированы. Другие комментарии — излишни.
Значительно лучше и выгоднее (и этот вывод является безоговорочным, если исходить из национальных интересов) осуществить собственную эмиссию на аналогичную сумму, но иметь при этом возможности для маневра, существенно не увеличивать государственный внешний долг, который уже сегодня (с учетом долгов корпоративных структур и кредита МВФ) превышает 120 млрд. долларов.
Обобщающие выводы
Верховная Рада Украины, как единый законодательный орган в стране, не может и не должна оставаться в дальнейшем только наблюдателем и констататором такого статус-кво центрального банка, при котором он делает, что хочет, а ответственность перед обществом несет Верховная Рада и правительство.
Исходя из этого, необходимо:
1. Безотлагательно внести принципиально важные изменения в Закон Украины О Национальном банке Украины, в первую очередь отменив ныне действующие ст.53 и ст.54.
Статья 53 не допускает вмешательства органов законодательной (Верховной Рады Украины) и исполнительной власти (Кабинета Министров Украины) в деятельность Правления и Совета НБУ. Это — беспрецедентно, учитывая практику рыночно цивилизованных стран, центральные банки которых подчинены министерству финансов или же государственному казначейству.
Статья 54 запрещает НБУ не только финансировать, но и предоставлять прямые кредиты на финансирование государственных бюджетных затрат. Таким образом, заставляет идти на внешние заимствования, игнорируя общегосударственные проблемы.
2. Усилить ответственность НБУ перед главой государства и парламентом страны, усовершенствовав редакцию пункта 1 ст. 9 и пункт 5 ст.51, которыми обусловлено лишь информирование Верховной Рады и Президента страны об Основных принципах денежно-кредитной политики, которые разрабатывает Совет НБУ и сам же контролирует их выполнение.
3. Изменить редакцию пункта 8 ст. 42, которая разрешает НБУ на свое усмотрение (в том числе и уполномоченным банкам), не согласовывая ни с Верховной Радой, ни с Кабинетом Министров, осуществлять зарубежные размещения золотовалютных резервов страны.
4. Обратить внимание на законодательную некорректность пункта 7 (ст. 42), которым разрешается фактически теневая торговля (без квотирования и лицензирования) банковскими металлами, драгоценными камнями, памятными и инвестиционными монетами из драгоценных металлов и другими ценностями.
5. Изменить редакцию ст. 5 закона о Нацбанке, четко записав об обязанности Центрального банка отчислять в государственный бюджет не менее 50 процентов полученного за текущий год дохода, как делает, например, Центробанк Российской Федерации. За все годы независимости НБУ считанные разы действительно вносил приличный вклад в бюджет.
6. Дополнить ст.34, которая предоставляет НБУ исключительное право эмиссии гривни, положением, четко указывающим, что первичная эмиссия является собственностью государства, а не центрального банка. Принципиально изменить эмиссионную политику НБУ, согласно которой выпуск гривни полностью обуславливается лишь притоком на украинский рынок долларов США.
7. Ввести налогообложение на виды коммерческой деятельности и услуг, указанных в статьях 7, 31, 42, 50, на которые НБУ имеет право устанавливать плату и снять ст. 4 и ст. 5, гарантирующие НБУ (под прикрытием законодательно формализованной константы о неприбыльной деятельности) налоговый иммунитет даже на его сугубо коммерческие операции.
8. Сейчас, когда назревает отказ от доллара как монопольного эквивалента в международных расчетах, необходимо согласовать и ввести новый порядок финансовых расчетов в мире (именно об этом заявили отдельные участники саммита Большой двадцатки), становится понятным, что сегодня Вашингтонский консенсус (так обычно называют МВФ) оказался стратегическим банкротом. Отказ от роли долларовой системы расчетов уже задекларировали экспортеры энергоносителей — Россия, Венесуэла, Иран, Аргентина. В подобных раздумьях находится Китай.
9. Поэтому национальные интересы Украины требуют активно переходить к заключению внешнеторговых договоров не в долларах США, а в евро и других перспективных валютах. Таким образом, есть все основания для того, чтобы золотовалютные резервы Украины, которые нынче содержатся в основном на зарубежных территориях и в американских долларах, необходимо территориально переориентировать и переводить в более перспективные валюты. Этими процессами должен безотлагательно заняться Национальный банк украинского государства.
Андрей Ковальчук, кандидат юридических наук, доцент.