Регуляторы придумали стратегию

В распоряжении і оказалась стратегия развития финансовых рынков до 2015 г. Проект стратегии разработан совместно Госфинуслуг, Госкомиссией по ценным бумагам и фондовому рынку и Национальным банком. Документ предусматривает ряд регуляторных и законодательных изменений на финансовых рынках в среднесрочной перспективе.
Разработчики стратегии рассчитывали, что она будет принята до конца 2008 г., но из-за политической ситуации попросили Совет национальной безопасности и обороны (СНБО) и Кабинет министров перенести ее утверждение на первый квартал 2009 г.
Мы обратились к Кабмину и СНБО с просьбой отложить принятие стратегии, ведь она еще не согласована с рынком. К тому же политическая ситуация сейчас нестабильная — нет гарантии, что если мы согласуем стратегию с действующим Кабмином, то нам не придется в следующем году согласовывать ее с новым составом правительства. К тому же в правительстве сейчас разрабатывается стратегия развития Украины до 2020 г. Мы планируем, что стратегия финансовых рынков станет ее частью,- рассказал заместитель главы Госфинуслуг Евгений Григоренко.
По своей сути, стратегия — это программный документ сравни декларации о намерениях, который не имеет законодательной силы, обязывающей в точности ее выполнять. Но, по словам участников рынка, главная ее задача в другом — в разработке единого видения того, как должны развиваться финансовые рынки, и в согласовании единых подходов к этому развитию у участников рынка и регулятора.
Унификация против глобализации
Основополагающими идеями стратегии развития финансовых рынков до 2015 г. является унификация требований к различным финансовым институтам, имеющим похожие продукты. К примеру, очень схожи программы по долгосрочному накопительному страхованию жизни, продукты негосударственных пенсионных фондов, инвестфондов. Сейчас требования к размещению активов этих институтов и принципы налогообложения отличаются. По замыслу авторов документа, унификация повысит доверие населения к этим финансовым институтам, что позволит привлечь их к инвестированию, а национальной экономике даст существенный объем средств за счет вложения привлеченных денег в акции предприятий.
В структуре финансового рынка Украины на долю небанковского финансового рынка приходится всего 7% от общего объема активов финучреждений. А торгово- расчетная инфраструктура фондового рынка является затратной и неудобной.
Как следствие, 90% всего объема эмитированных в Украине ценных бумаг обращается на неорганизованном внебиржевом рынке. При этом финучреждения предлагают населению узкий спектр финансовых услуг,- говорится в стратегии.
В документе отмечается рост зависимости украинского финансового сектора от мировых рынков — европейских и американского, а также увеличение влияния на Украину российского капитала. Регуляторы предлагают во главу угла поставить защиту национального бизнеса, поскольку глобализация предусматривает серьезные риски для экономики, связанные с деятельностью транснациональных корпораций, возможностью утраты суверенитета и обострением борьбы за инвестиционные ресурсы.
Согласно тенденциям мирового финансового пространства, в ближайшие 10 лет национальные финансовые рынки останутся в немногих странах, и их наличие будет одним из наиболее важных признаков конкурентоспособности экономик таких стран,- уверяют разработчики стратегии. Поэтому документ предусматривает ограничение доли присутствия иностранного капитала на финансовом рынке на уровне 50%. В частности, для страхового сектора предусмотрено внедрение поэтапного и взвешенного допуска на рынок иностранных страховщиков, основанного на взаимообмене информацией о деятельности страховщиков, их филиалов, посредников между Госфинуслуг, ГКЦБФР и регуляторными органами других стран.
Еще одним важным направлением развития финансовых рынков Украины является переход к новой модели регулирования, ориентированной не на анализ текущей деятельности финучреждения и выполнение ею финансовых нормативов, а на введение пруденциального надзора, базирующегося на рисках и стандартизированных процедурах управления ими и усилении контроля над собственниками финучреждений. Введение такого надзора призвано прогнозировать и предупреждать риски отдельных компаний (ликвидности, неплатежеспособности, операционные риски) и предупреждать риски всего рынка.
В целом изменение подхода к регулированию предусматривает унификацию норм и правил госрегулирования для всех финансовых рынков, разделение пруденциального регулирования и надзорных функций регулятора путем передачи части полномочий саморегулирующимся организациям (СРО). На фондовом рынке такой саморегулирующейся организацией является Украинская ассоциация инвестиционного бизнеса (УАИБ), а на рынке негосударственных пенсионных фондов — Украинская ассоциация администраторов пенсионных фондов. Правда последняя не обладает полномочиями. На страховом рынке на статус СРО претендует Лига страховых организаций (ЛСОУ), а на рынке кредитных союзов — Национальная ассоциация кредитных союзов (НАКСУ).
Созданию саморегулирующихся организаций на остальных рынках препятствуют разногласия между участниками рынка и Госфинуслуг. Регулятор требует от СРО наличия гарантийных и стабилизационных фондов, разработки профессионально- этических норм деятельности, создания органов урегулирования конфликтов между участниками рынка (третейские суды). При этом, согласно стратегии, СРО будет предоставлено право контроля за деятельностью участников рынка вплоть до запрета на ее осуществление. Но претенденты на статус СРО пока не готовы к этому, а хотят ограничиться лишь сбором и анализом отчетности, а также разработкой внутренних правил работы на рынке.
Вторая причина, тормозящая создание СРО, — наличие на некоторых рынках нескольких ассоциаций, причем ни одна из них не объединяет даже половины игроков. А нередко ассоциации ведут между собой открытую информационную войну. К примеру, созданная недавно Федерация классического страхования вызвала на рынке множество разговоров о невозможности разделения рынка на классический и неклассический сегменты. В итоге учредители новой ассоциации и ЛСОУ перешли к взаимным обвинениям.
Подобная история имела место и на рынке НПФ, когда Национальная ассоциация НПФ и администраторов пенсионных фондов дважды получала отказ на предоставление статуса СРО. Участники этой ассоциации обвинили регулятора в лоббировании интересов другой ассоциации, получившей статус саморегулирующейся организации. Не получила статуса СРО и Национальная ассоциация кредитных союзов. Регулятор заявил, что готов предоставлять такой статус только той ассоциации, которая будет проводить постоянный финансовый анализ состояния кредитных союзов, иметь штат администраторов для проведения выездного мониторинга и введения временной администрации.
Поэтому вопрос было решено отложить, ведь предоставление одной из ассоциаций статуса СРО приведет к конфликту между регулятором и членами других ассоциаций.
К идее мегарегулятора
Третьим направлением реформы регулирования является создание мегарегулятора на основе Госфинуслуг, ГКЦБФР и департамента по банковскому надзору НБУ.
При этом стратегией предусматривается, что за Нацбанком должны быть сохранены полномочия, непосредственно влияющие на проведение денежно- кредитной политики.
Предполагается, что объединение должно происходить поэтапно до 2015 г. Уже в следующем году должен начаться процесс унификации требований к финучреждениям разных секторов. Потом планируется внедрить унифицированные подходы к управлению рисками финансовых учреждений разных сегментов рынка.
Эти подходы должны формироваться на основании базельских принципов, которые уже реализуются в рамках регулирования банковской деятельности. Эти принципы планируется расширить и на других участников рынка, в частности на КУА, страховые компании, кредитные союзы с учетом специфики их деятельности и осуществляемых операций. До 2015 г. планируется закончить работу по сближению законодательства о банкротстве и введении временной администрации всех финучреждений (банки, страховые компании, кредитные союзы, корпоративные инвестфонды, биржи, депозитарии, доверительные общества и НПФ).
Напомним, это уже не первая идея создания мегарегулятора на финансовом рынке страны. Появлялась она аккурат перед выборами, при этом в разном виде — создание мегарегулятора планировалось либо при участии только Госфинуслуг и ГКЦБФР, либо с привлечением НБУ. Рынок к таким заявлениям всегда относился с опаской. В последний раз такая идея появилась в правительственном проекте Назустріч людям, но в итоге от нее отказались как от несвоевременной.
Мировая практика свидетельствует, что существует несколько подходов к регулированию, и создание мегарегулятора при этом не является панацеей. К тому же некоторые европейские страны (к примеру, Венгрия) намерены отказаться от существования мегарегулятора и создать отдельные профильные ведомства.
К плюсам идеи создания мегарегулятора относится возможность ведения комплексного надзора за деятельностью финансовых конгломератов.
Характерной тенденцией современного развития финансового рынка является универсализация финансовых учреждений, диверсификация их услуг, сосредоточение деятельности по предоставлению всего спектра финансовых услуг в рамках многоотраслевых корпораций и конгломератов. Поэтому необходимо ввести централизованный контроль за всеми финучреждениями с точки зрения управления рисками и зависимости финучреждений друг от друга,- поясняется в документе.
В начале сентября Кабмин одобрил изменения к закону О финансовых услугах и госрегулировании рынков финуслуг. Согласно им, все финучреждения, подпадающие под контроль Госфинуслуг, обязаны информировать регулятора о своих собственниках и связанных лицах при создании, а также на этапе вхождения в капитал. Эти изменения стали частью идеи о контроле над деятельностью финансовых конгломератов из нескольких финучреждений (банк, СК, лизинговая компания, КУА), деятельность каждого из которых регулируют различные госинституты.
По сути, планируется создание двух регуляторов, один из которых будет формировать политику, устанавливать правила функционирования рынка, создавать стратегию развития. Второй регулятор будет непосредственно осуществлять регулирование. Создание мегарегулятора должно снять конфликты между разными регуляторами, когда, к примеру, у НБУ одно видение ситуации, а у Госфинуслуг или ГКЦБФР — другое. Хотя концентрация регуляторных функций в одном органе тоже подразумевает риски,- считает Павел Царук, председатель правления СК ТАС.
С другой стороны, концентрация регуляторных функций в одном месте позволит избежать эффекта домино при кризисе, когда банк, испытывающий финансовые проблемы, провоцирует проблемы у страховых компаний, с которыми он аффилирован или которые страховали его риски или его заемщиков. НБУ до того, как у Европейского банка реконструкции и развития возникли проблемы, не заявлял, что есть повод для беспокойства, и другие финучреждения продолжали работать с ним. И до сих пор никто не рассказал, деньги скольких компаний оказались заблокированы в этом банке.
Создание мегарегулятора будет иметь смысл только тогда, когда в нем будут профессиональные сотрудники, которые понимают специфику бизнеса,- уверяет Юрий Гришан, предправления СО Ильичевское.
Кроме того, в стратегии предусмотрена идея финансирования регулятора за счет участников рынка. По мнению господина Гришана, это позволит заинтересовать регулятора в отстаивании интересов рынка, управлении рисками, а не применении санкций.
О необходимости объединения ГКЦБФР, Госфинуслуг и НБУ свидетельствует, например, лоббирование страховщиками законодательных изменений, которые позволили бы передавать их резервы в доверительное управление КУА. В данном случае сталкиваются интересы двух регуляторов: поскольку деятельность компаний по управлению активами регулирует ГКЦБФР, Госфинуслуг не сможет контролировать качество размещения средств управляющей компанией.
Аналогичная ситуация с НПФ. Их регулирует Госфинуслуг, а КУА, размещающие средства участников этих фондов, регулирует ГКЦБФР. Не сомневаюсь, что принятие решений регулятором на основании большего массива данных даст хороший синергетический эффект,- говорит директор департамента надзора за деятельностью страховых учреждений Госфинуслуг Вадим Коломиец.
Заметим, созданию мегарегулятора препятствуют два фактора — политический и финансовый. Во-первых, при создании такой мегаструктуры высок риск того, что портфель ее руководителя станет предметом политического торга. Чем более политически независимым будет регулятор, тем лучше для рынка,- уверен Вадим Коломиец.
С таким мнением согласен и бывший руководитель департамента надзора за деятельностью КС Андрей Оленчик: Если этот орган будет создан под конкретного человека, это вряд ли хорошо отразится на регуляторных функциях госинститута. К тому же для объединения регуляторов необходимы дополнительные ресурсы, однако сколько именно — не скажет никто. Если просто слить штаты Госфинуслуг и ГКЦБФР, то дополнительных затрат не нужно.
Но для разработки ПО и информирования всех участников о процессе регулирования требуется много денег. Да и зарплаты работникам аппарата необходимо повысить соизмеримо с доходами, которые приносит государству работа регуляторов,- отмечает глава ГКЦБФР Анатолий Балюк. А идея финансовой поддержки регулятора участниками рынка достаточно сомнительна, ведь на примере любого рынка можно с уверенностью сказать, что ни одна ассоциация или СРО не объединяет даже половину участников рынка. Остальные не заинтересованы в участии в ассоциациях.
Все участники рынка сходятся во мнении, что, создавая мегарегулятора, не следует спешить. В условиях финансового кризиса объединять регуляторов опасно, ведь сейчас необходимо проводить слаженную политику поддержки финансовых рынков. В нынешней ситуации говорить об объединении регуляторов преждевременно. Сегодня они совместно с министерствами должны оперативно проводить согласованную политику по спасению финансового рынка. Через год- два, когда кризис минует, следует вернуться к идее мегарегулятора, но необходимо детально обсудить его инфраструктуру. Уверен, мировые рынки сделают выводы после этого кризиса и существенно изменят структуру и функции регулирования финансовых рынков. Поэтому и Украина должна будет прийти к другой организационной и функциональной модели регулирования,- говорит первый ампредправления НРБ Банка Владислав Кравец.
Стратегия развития финансовых рынков до 2015 г.
Банки
Стимулирование капитализации прибыли в банках, обязательное размещение акций на фондовых биржах.
Уменьшение внебанковского денежного оборота за счет внедрения современных технологий оплаты труда.
Развитие факторинга, лизинга, потребительского кредитования, ориентированных на малый и средний бизнес.
Внедрение эффективных механизмов контроля Нацбанком деятельности ФОН и ФФС.
Превращение банков в ОАО путем ограничения при выдаче лицензии на прием депозитов, открытия и ведения счетов физических лиц.
Повышение уровня ответственности руководителей и собственников банков за их стабильность и безопасность.
Поддержка процессов формирования бюро кредитных историй и деятельности коллекторских агентств.
Установление критериев оценки деловой репутации учредителей и повышение требований к покупателям акций банка.
Унификация процедуры взыскания предмета залога.
Усовершенствование механизмов ликвидации банков, создание института корпоративных ликвидаторов.
Страховые компании
Внедрение микрострахования для малоимущих.
Допуск лайфовых компаний к долгосрочному медицинскому страхованию.
Позволить страховщикам вкладывать в инвестсертификаты, пересмотреть ограничения к рейтинговым оценкам.
Разрешить страховым компаниям передавать активы в доверительное управление компаниям по управлению активами.
Создание фонда страховых гарантий по договорам страхования жизни.
Упростить доступ к рынкам иностранных ценных бумаг.
Внедрить стимулирующую налоговую политику для личного страхования, лайфового и инвестиционного страхования.
Перевести рынок на режим налогообложения прибыли.
Ввести регистрацию страховых агентов и аварийных комиссаров.
Кредитные союзы
Создать национальную систему стабилизации и финансового оздоровления кредитных союзов.
Ввести рефинансирование союзов.
Способствовать консолидации ассоциаций КС.
Повышение капитализации и ликвидности рынков эмиссионных ценных бумаг (акций, облигаций, в том числе правительственных).
Запуск рынка деривативов и сроковых контрактов на торговых рынках (энергетические и товарно-сырьевые ресурсы).
Внедрить механизм защиты миноритарных акционеров при слияниях и поглощениях.
Ввести понятие квалифицированный инвестор.
Ввести ответственность за манипулирование на рынке ценных бумаг.
Уравнять системные ставки к налогообложению доходов, полученных от владения ценными бумагами и банковскими депозитами.
Отменить НДС для профессиональных участников рынка, освободить от налогообложения эмиссионный доход.
Создать депозитарные расписки, которые смогут обращаться на иностранных рынках.
Дематериализовать ценные бумаги.
Создать центральный депозитарий и расчетно-клиринговое учреждение.