Проект Закона Украины О морских портах Украины — некоторые заметки о его содержании

Проект Закона Украины О морских портах Украины — некоторые заметки о его содержании
На заседании коллегии Минтранссвязи 28.02.2008 г. министр И. Винский обратил внимание на серьезные недостатки в сфере законодательного и нормативного обеспечения отрасли и призвал коренным образом изменить подходы к управлению системой транспорта, разработать прозрачные рыночные механизмы, чтобы привести ее в соответствие с требованиями Европейского Союза.
В связи с этим хотелось бы обратиться к проекту Закона О морских портах Украины (регистрационный № 0881), который принят ВР Украины в первом чтении и сейчас готовится ко второму чтению.
Замечания по проекту этого Закона можно сформировать в следующие группы.
I. Общие замечания по закону
1.1. В преамбуле проекта Закона говорится, что он определяет правовые, организационные, экономические и социальные основы создания, развития и деятельности морских портов без указания основного назначения портов. В тексте закона все статьи определяют деятельность и развитие только морских торговых портов и нет ни одного слова о морских рыбных портах, речных портах, портовых предприятий промышленности, грузооборот которых от общего грузооборота портов и перегрузочных комплексов Украины в 2007 г. составил 2,2%, 10,6%, 17,2% соответственно, т.е. предприятия портовой деятельности, на которые приходится 30% грузооборота портовой системы страны, оказались вне сферы действия закона о портах Украины.
Возникает вопрос, как работать портам Херсонскому морскому и Херсонскому речному, Николаевскому морскому и Николаевскому речному, Севастопольскому морскому, Севастопольскому рыбному и ряду спец. комплексов, которые имеют не только общую акваторию, но и территория которых разделена всего забором?
Закон должен быть единым для всего портового хозяйства Украины. Не могут быть разные законы для морских, речных, морских рыбных, морских промышленных портов и портовых терминалов, использующих территорию и акваторию морских портов, судоремонтных и других заводов.
1.2. Законопроект явно антирыночный, возлагающий почти все функции управления, а в ряде случаев и хозяйствования на центральный орган исполнительной власти в области транспорта, что подтверждается такими формулировками, как: Основными задачами государственного регулирования (ст. 4) в сфере портовой деятельности является содействие формированию рынка портовых услуг путем реализации единой экономической, тарифной, научно-технической и социальной политики на транспорте, Установление, развитие и реализация внешнеэкономических связей Украины или К ведению Кабинета Министров Украины в сфере портовой деятельности относится обеспечение разработки и реализации государственной политики в сфере портовой деятельности (ст. 8), или Центральный орган исполнительной власти в отрасли транспорта является ведущим органом в системе центральных органов исполнительной власти, который осуществляет разработку и реализацию государственной политики в сфере портовой деятельности (ст. 9).
Единая экономическая, тарифная, научно-техническая и социальная политика в любой отрасли народного хозяйства не содействует, а наоборот препятствует и ограничивает возможности формирования рынка портовых услуг. Опыт б. Сов. Союза, где эту единую политику проводил Госплан СССР, госпланы союзных республик и другие органы административно-командной системы, — яркое подтверждение этому.
1.3. Возникает много вопросов о содержании отдельных полномочий Центрального органа исполнительной власти в отрасли транспорта. Например:
— стандартизация и сертификация в сфере портовой деятельности;
— организация плавания, стоянки и обработки судов в портах с соблюдением международных и национальных норм безопасности;
— наблюдение и контроль за состоянием акватории порта, подходных каналов, фарватеров, средств навигационного оборудования, безопасности судоходства;
— государственный контроль за содержанием законодательства и международных норм безопасности судоходства, охраны портовых сооружений и судов в порту и морском терминале.
Зачем же тогда администрация порта, морская администрация, органы Госстандарта, пограничная служба и таможня, коммерческие структуры (обработка судов) и др. Создается впечатление, что авторы законопроекта не заметили, что Украина признана мировым сообществом страной с рыночной экономикой, а в рыночной экономике органы центральной государственной власти управлением и реализацией хозяйственных (коммерческих) функций не занимаются.
1.4. Законопроект полностью выводит из системы управления портовым хозяйством страны местные органы государственной власти. В континентальной Европе вся береговая линия принадлежит местным органам государственной власти (наследие римского права), т.е. территория и акватория портовых зон принадлежит городским властям тех городов, в которых расположены порты. Такое же положение и в Украине. Но если в Европе и в большинстве стран мира с рыночной экономикой инфраструктура и часть их суперструктуры находится в муниципальной собственности, то в законопроекте вообще о собственности практически ничего не говорится, поэтому он и не может решить многие проблемы, которые возникают между центральными и местными органами государственного управления по вопросам функционирования и развития портового хозяйства, например, между Одесской мэрией и руководством Одесского порта, подчиненного центральному органу государственного управления транспортом. Интересы, которые движут развитием экономики страны и регионов, здесь разные.
Наиболее эффективные порты мира (Антверпен, Гент, Бремен, Гамбург, Генуя, Пусан, Окленд и сотни других) работают на основе сочетания собственности местной государственной власти на инфраструктуру и часть суперструктуры портов и частной собственности на часть суперструктуры, занятой выполнением коммерческих функций, прежде всего, погрузочно-разгрузочных работ, коммерческим хранением грузов, обслуживанием судов, др. транспортных средств и т.п. И конфликты не возникают, т.к. интересы портов и городов совпадают.
Неурегулированность отношений собственности в портовой зоне, которая наблюдается в законопроекте, всегда будет источником конфликтов. Статья 13 законопроекта, где говорится, что территорией порта является совокупность земельных участков, которые отведены Кабинетом Министров в постоянное пользование государственной администрации порта для осуществления портовой деятельности не решают проблем собственности на землю. Да и не дело КМУ решать эти вопросы. Земля находится в собственности местных органов власти. Так практически сложилось во всем мире, и Украине нет необходимости быть в этом отношении оригинальной. То же можно сказать и о статье 14.
1.5. Законопроект полностью игнорирует конкуренцию как важнейший фактор эффективного функционирования и развития хозяйствующих структур в рыночной экономике на основе широкого использования достижений научно-технического прогресса. Там, где есть конкуренция, там есть эффективное функционирование и развитие, там, где ее нет, — застой в развитии и функционировании предприятий и организаций.
Предприятия основной портовой деятельности не являются природными монополиями и должны работать в конкурентной среде, а не в тепличных условиях централизованного административного управления.
Вопрос межпортовой конкуренции полностью игнорируется, а ст. 22, в которой говорится, что портовые операторы обязаны содействовать развитию конкуренции и не осуществлять каких-либо неправомерных действий, которые могут иметь негативное влияние на конкуренцию в морском порту и морском терминале, напоминает правило граждане, выходя из дома во время дождя, желательно взять зонтик.
ІІ. Замечания по основным терминам, используемым в законопроекте
2.1. В законопроекте необходимо четко определить содержание основных терминов, потому что, как говорил Рене Декарт (французский математик и философ), определите значение слов, и Вы избавите человечество от 50% его ошибок. Это касается, в первую очередь, основополагающего для всего закона термина морской порт. Авторы отошли от принятого в КТМ определения порта как государственного предприятия, потому что порт был предприятием только в Советском Союзе. Во всем мире порт — это территория с прилегающей акваторией, оборудованная для погрузки-выгрузки судов и безопасной стоянки и обслуживания. В частности, в ЕС принято такое определение морского порта: Port — place having facilities for merchant ships to moor and to load or discharge goods or passengers to or from seagoing vessels, т.е. Порт — пункт, располагающий оборудованием для швартовки торговых судов и погрузки грузов или посадки пассажиров на мореходные суда, выгрузки грузов или высадки пассажиров с этих судов (Тлумачний англо-російсько-український словник транспортних термінів, с. 13).
Для украинского Закона О морских портах наиболее приемлемым может быть более широкое определение: Порт — это участок морского, речного или озерного побережья природного или искусственного характера с прилегающей к нему водной поверхностью, на которых функционирует сложная транспортно-производственная система, которая включает предприятия и организации различных форм собственности и которая реализует комплекс административных и коммерческих функций, которые связаны с перемещением товаров внутренней и внешней торговли с сухопутных видов транспорта на морской (речной) и в обратном направлении, обслуживанием пассажиров, морских, речных судов и других транспортных средств, обеспечением экономической, экологической и других видов безопасности страны, включая безопасность морского и речного судоходства.
Такое определение понятия порт:
во-первых, учитывает территориальный принцип, который является основополагающим в определении понятия порт в ЕС;
во-вторых, учитывает и позицию авторов законопроекта, которые считают, что в порту работает сложный транспортный комплекс;
в-третьих, учитывает разнообразие форм собственности предприятий и организаций, функционирующих в порту;
в-четвертых, раскрывает цель деятельности предприятий и организаций портовой деятельности;
в-пятых, показывает связь интересов государства и предприятий портовой деятельности.
2.2. Зачем в закон вводить понятия с расплывчатым содержанием? Например, специализированный имущественный комплекс или морской терминал. В первом случае идет речь, судя по перечню имущества, об инфраструктуре порта, но инфраструктура порта без перегрузочного оборудования и работников никакой продукции, работ, услуг в порту производить не может. Кроме того, зачем здесь слово специализированный? Зачем в перечне имущества портофлот, который имеет как самостоятельную продукцию (перемещение грузов и пассажиров на местных линиях в каботажном — внутреннем плавании), так и оказывает услуги транспортному флоту?
Во втором случае речь идет о перегрузочном комплексе и, если он в морском порту, слово морской ни к чему, а в словосочетании производственно-перегрузочный комплекс слово производственный также лишнее, так как всему миру известно, что производственный процесс в портах — это погрузочно-разгрузочные работы или перегрузка товаров. Если же перегрузочный комплекс находится за пределами порта, имеет свою акваторию и обслуживается как пункт пропуска через государственную границу государственными контролирующими органами, базирующимися в основном порту, то этот комплекс всегда назывался портовым пунктом определенного порта, а если же этот перегрузочный комплекс имеет свои контрольно-инспекционные органы (пограничные, таможенные, карантинные и др.), то это уже самостоятельный порт.
Приравнивание морского порта и морского терминала (по определению авторов законопроекта — это производственно-перегрузочный комплекс) явно неправомерно, т.к. перегрузочных комплексов, функционирующих на территории порта, может быть значительное количество. Именно они формируют основу той транспортно-производственной системы, которая функционирует на территории и акватории порта. Ни у кого не вызывает сомнения, что контейнерный терминал (комплекс) Укртрансконтейнер — составная часть Ильичевского порта, как и топливный, паромный и другие терминалы порта. То же можно сказать и о нефтетерминалах в Одесском и Южном портах, контейнерном терминале ГПК Украина в Одесском порту и всех других предприятиях так называемой совместной деятельности, которые осуществляют перегрузочные работы. Зачем отрицать очевидную истину, что терминал (комплекс) Трансивестсервис функционирует в Южном порту? Приравнивание части в правах к целому будет приводить к постоянным столкновениям.
2.3. Такие статьи законопроекта, как ст. 10, вообще теряют смысл из-за неправильной трактовки экономической сущности понятия порт. Как можно ликвидировать единовременным решением КМУ порт, на территории которого работают десятки самостоятельных предприятий и организаций с различными формами собственности, зарегистрированные как юридические лица в Едином государственном реестре юридических и физических лиц-предпринимателей Украины?
Порт может быть ликвидирован только постепенным закрытием или переносом на новое место отдельных предприятий и организаций портовой деятельности. Это же касается и морских терминалов, находящихся на территории и акватории отдельных портов или в зоне обслуживания государственными контрольно-инспекционными организациями крупного порта. Поэтому, вероятно, не найдя закона, который бы регулировал эти вопросы, авторы законопроекта написали ничего не значащую фразу: Ликвидация морских терминалов проводится в соответствии с законодательством. Каким законодательством? Неужели в стране уже есть законы о портовой деятельности? Более правильно было бы здесь вести речь об открытии и закрытии в порту отдельных видов деятельности.
2.4. Некоторые термины имеют расплывчатое, малопонятное содержание, которое можно толковать по-разному. Например, специализированные услуги — это услуги, которые предоставляются в порту, имеют свои особенности, связаны с организацией судоходства в соответствии с законодательством и обязательствами Украины по ее международным договорам. Возникают десятки вопросов: почему услуги специализированные? В чем их особенность? Какого судоходства — в пределах акватории или вообще? Какого законодательства и каких обязательств? и т.д.
Вообще авторы законопроекта очень часто используют слово специализированный (комплекс, услуги и др.), не объясняя, в чем суть этой специализации. Получается, что все относящееся к порту — это специализированное. В то же время не раскрывается сущность продукции и услуг предприятий портовой деятельности, непонятно, что представляет собой центральный орган исполнительной власти в отрасли транспорта и подведомственные ему органы, а также другие органы исполнительной власти, которые осуществляют государственное регулирование в сфере портовой деятельности (ст. 6).
Нечеткость определений может привести к множеству разногласий в использовании закона.
2.5. Авторам законопроекта необходимо уточнить понятие Инфраструктура порта (ст. 15), потому что в мировой портовой деятельности различают инфраструктуру порта (лат. infra — ниже, под и structure — строение, взаиморасположение), к которой относят подходные каналы, берегозащитные сооружения, волноломы, дамбы, причалы, пирсы, территорию, железнодорожные и автомобильные подъездные пути и др., т.е. все то, что лежит как бы внизу, являясь фундаментом, на котором осуществляются производственные процессы в порту. В развитых странах мира объекты инфраструктуры в основном находятся в собственности государства, которое осуществляет основные капиталовложения в их развитие.
Отдельно нужно выделить Суперструктуру (перегрузочное оборудование, склады и т.п.), т.е. то, что работает сверху и с помощью чего осуществляются производственные процессы. Объекты суперструктуры могут находиться в государственной, частной, коллективной, смешанной собственности. В последнее время в отдельную группу технических средств портов выделяется инфоструктура, в которую включаются средства передачи информации, а учитывая, что порты становятся крупными информационными центрами в системе международной морской торговли, о функционировании инфоструктуры в порту тоже необходимо указать в законе.
2.6. Много противоречивых положений в ст. 17 Судоходство на акватории порта. Морская администрация. В начале статьи утверждается, что для обеспечения безопасности судоходства на государственную администрацию порта возлагается осуществление таких функций:
— обеспечение безопасных движения, стоянки и обработки судов на акватории порта;
— содержание в исправном состоянии причалов, гидротехнических сооружений, средств навигационного оборудования, …, портового флота…, в конце же этой статьи уже утверждается, что контроль за безопасностью судоходства в порту и на подходах к нему осуществляется капитаном порта и морской администрацией, которую он возглавляет, а также другими органами государственного наблюдения за безопасностью судоходства, определенными центральным органом исполнительной власти в отрасли транспорта.
Кто же отвечает за безопасность мореплавания? Или авторы имели в виду, что морская администрация подчиняется государственной администрации порта? А сколько капитанов порта может быть на акватории одного порта? Например, Севастопольского, Керченского, Ильичевского, где уже пытаются делить общую пока акваторию на зоны ответственности капитанов морского и рыбного портов, капитана судоремонтного завода. За безопасность судоходства в портовых водах должна отвечать одна морская администрация порта во главе с единым капитаном.
А что за обработка судов на акватории порта? Если это погрузка-выгрузка на внутреннем рейде, то за безопасность перегрузочных операций отвечает оператор, который их выполняет.
Почему за поддержание в исправном состоянии судов портового флота должна отвечать государственная администрация порта, если портофлот может быть самостоятельной коммерческой структурой и для зарабатывания денег сам должен содержать свои суда в хорошем техническом состоянии.
2.7. Кроме указанных в п. 2.6, в законопроекте еще много других противоречивых моментов. Например, в ст.ст. 1 и 3 речь идет о службе капитана порта, а в ст. 17 уже о морской администрации. В ст. 17 появляется термин морское требование, содержание которого не раскрывается. Не показано различие между портовыми сборами и платежами за специализированные услуги. В ст.ст. 4 и 5 имеет место перемешивание понятий задачи государственного регулирования и функции государственного регулирования. В ст. 6 указывается, что государственное регулирование осуществляют все органы управления страной и даже другие органы исполнительной власти, т.е. государственное регулирование в области портовой деятельности будут осуществлять все, кому не лень, а у семи нянек, как известно… В ст. 9 к компетенции центрального органа исполнительной власти отнесена защита прав потребителей рынка услуг портов, но как можно защищать эти права, если о создании рынка в законопроекте нет ни слова, да и рынок без конкуренции не существует.
Что это за функция центрального органа исполнительной власти (та же ст. 9): организация плавания, стоянки и обработки судов в портах при соблюдении международных и национальных норм безопасности?
В ст. 8 к ведению КМУ относится разработка и реализация государственной политики в сфере портовой деятельности, а в ст. 9 указывается, что центральный орган исполнительной власти в области транспорта осуществляет разработку и реализацию государственной политики в сфере портовой деятельности. Кто же разрабатывает и реализует эту политику? Да и какое содержание этой политики?
Как разрешить противоречия между ст. 15, где говорится, что специализированный имущественный комплекс не может быть переданным в аренду, и ст. 19, где говорится, что трудовой коллектив работников государственной администрации имеет преимущественное право на аренду отдельных комплексов, строений, механизмов инфраструктуры порта и другого имущества государственной администрации, т.е. практически всего комплекса.
Как понимать ст. 20, где говорится, что деятельность портовых операторов осуществляется в соответствии с законодательством? Каким? А рассматриваемый законопроект для чего?
2.8. Вызывает возражения принцип единоначалия в руководстве портом. Более демократично и эффективно иметь в порту как во всем мире наблюдательный совет, в который были бы включены директор государственной администрации, руководитель морской администрации, представители коммерческих структур, центральных и местных органов власти и др.
Этот наблюдательный совет должен коллективно обсуждать все важнейшие проблемы работы порта как сложной производственно-транспортной системы, включая и назначение членов дирекции порта.
III. Предложения по устранению недостатков и совершенствованию законопроекта
Не останавливаясь на других неточностях и недостатках законопроекта, можно сформулировать следующие концептуальные предложения по их устранению и совершенствованию законопроекта.
1. Законопроект должен быть более четко структурирован, для чего необходимо:
— в разделе Общие положения сформулировать предмет регулирования закона, вопросы правового регулирования отношений, связанных с осуществлением субъектами всех видов деятельности в портовой зоне, раскрыть содержание обычаев порта и их роль в его деятельности, более тщательно описать содержание основных понятий, используемых в законе, не допуская, чтобы были пропущены те или иные понятия, имеющие важное значение для деятельности порта;
— выделить в качестве отдельного раздела положения о разработке перспектив развития портового хозяйства страны, строительства, расширения, открытия и закрытия отдельных видов деятельности в портовой зоне;
— отдельным разделом следует представить вопросы управления портовой деятельностью. В этом разделе нужно четко изложить основы государственного регулирования различными видами деятельности в портовой зоне, структуры управления, земельные и имущественные отношения в морском порту, разделение функций управления и хозяйствования между общегосударственными и местными органами власти, коммерческими структурами и др.;
— в разделе Хозяйственная деятельность в портовой зоне следует изложить основные условия и правила производства погрузочно-разгрузочных работ, обслуживания судов и других транспортных средств, предоставления дополнительных услуг грузовладельцам, судовладельцам и т.п. В частности, в этом разделе уместно осветить порядок заключения договоров о перевалке грузов, особенности приема и сдачи грузов, условия и правила задержания грузов, ответственность предприятий портовой деятельности и клиентуры, претензии, иски, особенности перевалки опасных грузов, регулирования правоотношений между портовыми предприятиями и транспортными предприятиями смежных видов транспорта, вопросы формирования тарифов на продукцию, работы, услуги в портовой зоне, взимания и использования портовых сборов.
Ряд из перечисленных вопросов разбросаны по тексту законопроекта. Они должны быть уточнены и приведены в систему.
2. В заключении необходимо изложить переходные положения и указать, какие изменения и в каком законе необходимо сделать, чтобы предложенный закон не вступал с ними в противоречие. Статья 35 состоит из набора пожеланий и рекомендаций типа Кабинету Министров подготовить и подать на рассмотрение ВР предложения…, привести в соответствие…, обеспечение пересмотра и отмену…, обеспечить принятие нормативно-правовых актов, предусмотренных этим законом (каких? Ведь о каких-либо актах речь в законе не идет).
Выводы: Закон Украины О морских портах — это индикатор реальной способности Украины и Министерства транспорта и связи не на словах, а на деле интегрироваться в европейскую транспортную систему, но для этого требуется, чтобы он был существенно доработан в соответствии с целью, которая была поставлена в словах министра Винского И.В. — разработать прозрачные рыночные механизмы, чтобы привести транспортную систему в соответствие с требованиями Европейского Союза. В настоящее время четко прослеживается антирыночный, антиконкурентный характер законопроекта. Он внутренне противоречив, неудачно сконструирован, не учитывает международный опыт функционирования портового хозяйства.
Если Верховный Совет Украины примет Закон О морских портах в предложенном виде, то при решении о присоединении к Европейскому Союзу потребуется внесение существенных изменений, которые необходимы для выполнения требований ЕС о рыночных отношениях, о непрепятствовании конкуренции и соответствии общепринятым нормам международного права и практики.
Зав. кафедрой Экономика предприятия и предпринимательство
Одесского национального морского университета, д.э.н., проф.,
заслуженный деятель науки и техники Украины В.И. Чекаловец